作者：崔煜晨 童克難來源：中國環境報
●農工黨中央提交的建議認為，PPP模式的推進，極大地提升了環保產業市場化程度，拓寬了環保產業發展空間。然而，在項目快速增長的同時，也出現了不少問題
◆中國環境報記者崔煜晨 童克難
近年來，隨著PPP模式熱度持續升溫，環保類PPP項目憑借預期盈利穩定等特點，受到的關注也比較多。
“我國環保領域PPP項目進入了落實推進和調整改進的重要階段。” 全國工商聯環境商會首席環境政策專家駱建華認為，環保類PPP項目更考驗企業對技術、資金、管理及資源等的整合能力，現有財政部PPP項目庫發布的多個環保項目，最終都歸屬于具有較強整合資源能力、能夠獲取與項目周期匹配的長期資本，并具有技術實力、工程能力或運營能力的企業。
環保類PPP發展勢頭良好，但項目推進幾年的時間里，依然存在的問題有哪些，如何改進？今年全國兩會期間，不少提案關注于提出解決思路。
PPP模式推行多年憂慮仍在
社會資本投資積極性不高、重建設輕運營是主要問題
截至去年10月，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄3批10685個已實施或待開發的PPP項目，總投資預計12.7萬億元。其中，環保類PPP項目達2042個，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項目總數和投資總額的18.1%和10.7%。
特別是去年發布的第三批示范項目中，生態建設和環境保護項目僅次于市政工程和交通運輸項目。同時，環境保護類項目的投資金額也有大幅提升。
農工黨中央近日提交的《關于創新環境PPP模式推動環保產業轉型發展的建議》認為，PPP模式的推進，極大地促進了環保產業市場化程度，拓寬環保產業發展空間。然而，在項目快速增長的同時，也出現了不少問題。
“社會資本融資難等問題，不僅制約了PPP模式的應用，也可能制約環保產業自身發展。”提案指出。
比如，PPP項目庫適合社會資本介入的環保項目較少。由于部分項目招標文件不具有執行性和操作性；前期招投標耗時長、手續費高，合同周期長，可能造成靈活性不足和不確定性風險高等問題，導致社會資本投資積極性不高。
其中，招標程序及文件的公正性和合理性有待加強值得關注。某些地方在擬定環保項目標書評審指標及評分標準時，甚至將“注冊資本金”等作為評標因素來衡量投標企業規模和實力，忽視了環境專業技能的要求。
“項目工程重建輕運，導致環保設施運營類項目及企業回報率下降，項目能否實現預期的環境治理功能還存在較大風險。”駱建華指出，隨著環保市場的打開，部分建筑類企業中標環保項目后，在工程建設階段獲得高額利潤，擠壓了環保設施后期運營的合理必要成本。
此外，環境商會《關于推進環保領域PPP項目實施的提案》中還提出其他問題：如項目邊界劃分不科學。我國推進環保類PPP項目，多以縣域行政范圍為單位進行項目招標，而這種以行政區域為自然邊界的劃分方式，不利于開展綜合性環境整治，也忽視了環境技術的適用性和資源條件的差異。比如，垃圾焚燒項目若垃圾處理規模小，會導致經濟性低且環境風險加大。
此外，一些地方政府融資及償債能力差異大，信譽和契約精神不強。一方面，不同地區地方政府，其付款能力、信譽等均有差異，企業風險評估難度增大。另一方面，PPP項目基本為中長期，項目運營期內可能面臨地方政府支付不及時，合同協議與新規章沖突等爭議解決問題。
如何提高社會資本積極性？
完善投資回報機制，推進金融創新，強化稅收優惠政策
目前，圍繞環保類PPP項目，業界最關心的問題是投資回報機制的建立，由于項目公益性較強，大多數領域均以政府付費為主。但有限的政府支付能力可能對環保市場的擴展產生局限，因此創新環保類PPP項目投資回報機制尤為重要。
對此，農工黨中央建議，重點強化投資回報機制與治理模式創新，加速環保產業從工程服務為主向效果服務轉型升級，更好地適應以環境質量改善為核心的環境管理要求。
比如，將環境治理作為釋放環境資源價值的渠道，積極推進資源組合開發模式。在生態修復領域，可與周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的資源開發項目組合，實現環保產業與其他產業的融合發展，吸引社會資本投入生態環保領域。
在垃圾處理處置，農作物秸稈、畜禽養殖糞便治理以及水資源短缺地區的污水處理回用等領域，大力推行資源化處理技術，形成新的投資回報渠道，縮小政府財政支付規模，釋放潛在市場空間。
這樣的開發思路下，環保企業研發與資源化需求相應的技術顯得尤為重要。對此，環境商會提案指出，推行依效付費機制將倒逼環保產業市場準入門檻的提高，增強環保企業技術研發與創新動力。
“依效付費將提高社會資本專業技術門檻，同時政府部門也做好把關。”駱建華認為，在環保類PPP項目實施方案與物有所值評估審查等環節，環保部門要對項目的環境效果與 依效付費機制進行重點審核，對于尚未考慮績效考核或依效付費機制不合理的項目，不予納入財政部和國家發改委PPP項目庫。在社會資本采購評審環節，政府應加大對環保類PPP項目技術方案與環境效果的評價分值。
此外，環境商會提案還建議，完善環境服務價格調整機制，定期開展項目價費政策的督查評估。加強地方財政承受能力評價，對社會資本的權益保障做出制度設計。
由于環境基礎設施項目體量大、投資金額高，企業僅僅依靠傳統自有資金加負債的方式難以保障持續投入。業界普遍認為，應進一步推進環保類PPP項目金融創新，激發市場活力。比如，在國家和地方層面研究設立金融機構投入為主、政府引導為輔、市場化運作的環境保護基金，采用債權為主的使用方式，政府以無息投入讓利于社會資本方，降低社會資本融資成本。
駱建華認為，尤其是國內環境修復行業，面臨污染土地底數不清，商業模式不清晰等困境，可借鑒美國超級基金及我國社保制度，引導石油石化企業設立土壤修復基金或清潔基金。
同時，農工黨中央提案還提出完善環保類PPP項目公司稅費優惠政策，提高社會資本的積極性。如研究出臺支持環保類PPP項目的稅收優惠政策，加大增值稅、企業所得稅、契稅等主體稅種的稅收政策優惠力度。
“環保類PPP項目公司以其稅后利潤直接投資于本企業增加注冊資本，或作為資本股權投資其他PPP項目，經營期不少于5年的，可按不少于40%的比例退還其再投資部分已繳納的企業所得稅稅款。”提案建議。
