葉興慶：中國糧食安全戰略新變化
發布時間：2014-06-05 新聞來源：財新網
保障糧食安全一直是中國三農政策的一條主線。然而，由于生態壓力、資源約束等原因，在新形勢下重新構建中國糧食安全戰略體系，許多學者包括一些政府官員倡之已久，新一屆中央領導也正式提出。
2013年底，中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰略。2014年中央“一號文件”對此作了更詳細的闡述。許多學者和研究機構都曾對糧食自給率量化目標提出建議，不過，這未出現在“一號文件”中。
與輿論普遍關注“飯碗要牢牢端在自己手上”不同，許多糧食問題研究者指出，新戰略實際上調整了糧食安全的內涵和邊界，是中央一次重大戰略決策。那么，如何把握這一新戰略的內涵?中央為何未訂立自給率量化目標?新戰略的實現途徑是什么?財新記者專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶。
財新記者：中央為何此時提出糧食安全新戰略。如何理解這一戰略?
葉興慶：中央經濟工作會議和中央農村工作會議將糧食安全放在首位，更多是從中長期考慮。當前來看，中國糧食供應有保障，庫存非常充足，市場也基本穩定，不存在“糧食安全問題”，這是一個基本判斷。但中國處于由中等收入國家向高收入國家邁進、從低水平的城市化進入更高水平的城市化階段，糧食需求在未來一段時期仍會不斷增長，沒有見頂。而從供給看，糧食產量2013年已經超過6億噸，繼續提高產能面臨很多制約因素。所以中央對糧食安全做出強調。新戰略是綜合考慮中國未來糧食供求格局、農業資源承載能力以及政策穩定性連續性等因素后做出的重大戰略決策。
還有一個新背景是，我們考慮糧食安全問題有了一個新的視野。十八屆三中全會有兩個很重要的結論：“讓市場在資源配置中起決定性作用”、“構建開放型經濟新體制”。即市場化程度更高，對外開放程度更高，要在這個背景下思考糧食安全戰略。
新戰略既保持了政策連續性、穩定性，即“立足國內”;又體現了創新性。
首先是，“保”的范圍有所收縮。1996年中國在《中國的糧食問題》白皮書中訂立95%的糧食自給率目標時，口徑包括谷物、豆類、薯類，是一個比較寬泛的概念。2012年，中國糧食自給率已經降到89%，主因是大豆進口快速增長。在95%以上的糧食自給率目標已經失守而且難以恢復的情況下繼續宣稱這一目標，有損政府公信力。這次則首次明確保重點，把最基本最重要的保住，“谷物基本自給、口糧絕對安全”，體現了實事求是、與時俱進的精神。
第二，“保”的要求有所提高。中央提出兩個新要求：從單純強調數量安全轉向數量與質量并重，更加注重糧食的品質和質量;堅持當前長遠兼顧。過去為了增加農業生產不惜陡坡開荒、超采地下水、侵占濕地、大量使用化肥農藥等做法再也不能繼續下去了。
第三，“保”的途徑有變化，首次將“適度進口”視為糧食安全戰略的重要組成部分，這是重大突破。
第四，“保”的責任有調整。中國長期以來在糧食問題上實行“米袋子”省長負責制，要求省一級政府把區域內糧食平衡的責任擔起來。但隨著全國糧食市場一體化程度的提高、中央對糧食市場調控能力的增強，這套制度安排已不再適應新形勢。這次中央明確提出，中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任。這有利于形成全國統一的糧食市場。接下來，應該進一步理清中央和地方各自應承擔的職責。
財新記者：從你的解讀中，確實體會到，新戰略呈現出更加開放、尊重市場、注重永續及事實求是的精神。近年來，對于糧食自給率量化指標有各種不同意見。但這次中央并沒有提。這是為什么?
葉興慶：這個問題我們要看，糧食自給率究竟取決于什么因素。是取決于政府口號，還是市場機制。
中央沒有為“谷物基本自給、口糧絕對安全”給出一個量化概念是有戰略考慮的。中國在入世時爭取到的農業保護措施并不多，在WTO規則約束下，雖然中國可以運用一定的關稅配額管理和“黃箱”政策，但很有限。未來中國谷物和口糧的自給率究竟達到多少，從根本上說，取決于國內外生產成本和價格的比較，而不是政府的口號。
政府要推動和影響市場，關鍵是管控國內糧食生產成本的上升趨勢。中國只能通過推動農業基礎設施建設、科技進步以及創新生產經營體制、擴大農業經營規模等方式，提高產能，控制國內農業生產成本上漲速度。
財新記者：新戰略要如何落實?應該體現為哪些具體政策?
葉興慶：落實途徑應圍繞兩個方面。一個是“立足國內”。核心就是確保產能。這就要體現在保護耕地、加強農田基礎設施建設、發揮科技支撐作用、推動農業機械化、發展規模經營、保障主產區抓糧積極性上。
需要強調的是，中國耕地保護形勢仍十分嚴峻。中國有約1.49億畝耕地位于東北、西北地區的林區及草原、河流湖泊最高洪水位控制線范圍、25度以上陡坡，從生態安全角度，相當部分需要退耕還林、還草、還濕。環保部土壤狀況調查結果表明，中國中重度污染耕地約在5000萬畝。中國已經決定開展農業資源修養生息試點。中國一方面要將“有毒”的產能退出來，一方面要補充一部分“健康”產能。
一個是適度進口，這方面認識并不完全統一，但大家也逐步有共識，這是大勢所趨。
財新記者：在糧食安全的討論中，一提到進口，一些人就覺得這是不安全的，會受控于人。包括一些人指出來，中國買什么漲什么。
葉興慶：現在很多人已經認識到，進口糧食就是進口耕地、淡水資源。在全球化環境下，不應該簡單地排斥。2010年，進口大豆和食用植物油相當于在國外使用了7.6億畝播種面積，為當年農作物播種面積的32%。在去年底國研中心舉辦的一個糧食安全論壇上，我們和巴西、美國的代表聊，他們擔心的是：我們的糧食你們要嗎?
說中國買什么、什么漲是有一定依據的。目前全球谷物年貿易量約3億噸，這些貿易已經形成相對穩定的流向。中國作為新進入者，突然加大購買量，肯定會引起國際糧價上漲。中國要給國際市場穩定的預期。過去，由于預期不穩定，世界上的糧食生產國也很難針對中國需求做出長期的安排。
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